大丰市新丰镇向社会人员借款的单据，上面标明为“重点工程借资”。新京报记者涂重航摄

　　11月18日，大丰市新丰镇(城北新区)新建景观——“荷兰花海”一角。此处土地出让价格已达一亩上百万元，而当地政府补偿村民每亩1万多元。新京报记者涂重航摄

　　­核心提示

　　近期，江苏、云南、山东等多地出现县乡政府向行政事业单位职工“借资”事件。在带有行政摊派融资的背后，是地方财政步入“贷款­城建­卖地­还贷­城建”的“怪圈”。

　　面对年息12%以上的高额利率，安徽一家县级政府融资平台负责人接受媒体采访时称，“我们别无选择。”

　　为了获得更多的土地出让收入，很多地方掀起建新城、新区的热潮，政府前期需投入大量配套设施，所需资金，一方面通过银行贷款，银行贷不到资金，面向社会融资成为不二选择。

　　今年5月，江苏省盐城市射阳县洋马镇政府公布融资方案，镇政府提供14.4%年息，向机关、事业单位所有干部职工下派任务。

　　据《中国之声》报道，为了达到融资目标，镇政府规定所有单位班子成员全年奖金20%用于捆绑考核。在干部职工的游说发动下，一般群众也可以借款给镇政府。

　　射阳县洋马镇有关人士称，当地为发展工业招商引资，需不断进行村镇基础建设，大部分资金靠乡镇自筹，没钱就只能先“借”。

　　融资年息可达15%

　　阜宁县针对全县行政事业单位下达融资任务，仅县城管局一个单位被下派2500万元任务，年利息500万元

　　射阳县向民间融资的方式不是孤案，今年9月，江苏省大丰市新丰镇也向内部职工传达一项融资任务：正科级60万元，副科级20万元，普通职工5万元，上不封顶。

　　“后来看任务难完成，正科级又涨到100万元。”李胜利说，来游说的镇干部称，完不成任务就要被放假，什么时候融到资什么时候上班。

　　李胜利(化名)是江苏省大丰市新丰镇一家企业老板。最近，他成为镇上多名领导“争抢”的香饽饽。他们游说李胜利借钱给镇政府，以充抵自己的融资任务。

　　10月20日，李胜利答应镇上一主要领导，借资100万元，年息23%。其中10万元利息，年底就退给他，剩下的13万元利息到期后与本金一起还清。

　　“比民间借贷有保障。”李胜利说，去年他借款给镇政府，还款还算顺利。由镇财政担保，利息也比银行高几倍。

　　类似情况在江苏省盐城市阜宁等地也有发生。

　　今年1月，阜宁县针对全县行政事业单位下达融资任务，仅阜宁县城管局一个单位就被下派2500万元任务，年息500万元。

　　城管局将任务分解给局机关和下属的各机构职工头上。其中，局机关普通职工一人20万元；下属机构正职60万元，副职20万元，中层10万元，普通职工最低2万元。

　　11月18日，内部人士称，阜宁县对各局机关制订的融资利息也不相同，城管局融资年息可达15%，而卫生系统的年息只有12%。“这与各单位使用资金的紧迫程度有关”。

　　阜宁县城管局向内部职工融资从2009年开始，截至今年已是第三次。内部人士称，局里给职工一个县财政的账户，直接向其汇款，拿汇款单据再到局财务科开收据。

　　记者获得一份今年1月份开具的收据上写着：“借资款”、“月息1.5%”。据介绍，这笔20多万元的借款期限为一年，换算成年息为18%，到期后可获得4万多元利息。

　　2009年，财政部紧急下发文件要求坚决制止地方财政违规担保向社会公众集资的行为。但禁令并没有刹住地方政府的集资行为，在经济下行压力下，政府集资甚至有加剧之势。

　　吃财政饭的，必须购买

　　今年10月，云南省嵩明县全县的机关事业单位职工接到任务，每人最低要完成2.5万元的“融资”任务

　　今年9月，大丰市新丰镇还出台了融资方案。有内部职工称，每月工资2000多元，没有那么多闲钱借给政府。无奈，就四处游说亲朋借款。

　　受访者提供的今年10月份的借资收据上显示：收款单位为“新丰镇财政管理所”，注明为“重点工程借资”。其中手写标注“月息10.8‰”。

　　上述收据没有标明还款期限。

　　多名受访者称，借资没有任何合同，除了这张收据外，仅是口头承诺镇财政到期会偿还本息。

　　这种政府集资行为在全国其他地方也有发生。

　　据《南方周末》等媒体报道，今年5月，山东济宁市下辖的梁山县、微山县等地均以县总工会的名义，面向全县工会会员发放信托理财产品，承诺由县财政偿还本息。

　　受访者称，在发放这些理财基金时，名义上是自愿，实则都摊派了任务，吃财政饭的，必须购买。

　　另据《证券市场周刊》报道，今年10月，云南省嵩明县全县的机关事业单位职工接到任务，每人最低要完成2.5万元的“融资”任务。

　　该县依托嵩明县总工会发放信托产品，融资计划为2亿元。

　　截至10月12日，一期融资计划已经结束，共1600名职工参与，融资额约为一亿元。二期融资计划现在已经启动，主要针对教职员工。

　　该县有关负责人接受媒体采访时称，这个信托产品采取自愿购买的原则，只是个别单位将此次融资当成行政命令。

　　嵩明县金融办副主任王永祥在接受采访时称，该县杨林工业园区近年来前期开发基础设施建设缺少资金，银行贷款融资非常困难，“我们是被逼得没办法了，才想办法自筹。”

　　另外，财政收入任务每年逐层加压，也逼迫地方政府不断找钱，充抵任务。

　　资金出现缺口，向职工借资

　　阜宁县去年创建省级文明城市，县财政投入巨资进行城市建设，据称，造成财政缺口达数十亿元

　　据了解，地方政府融资的目的多数为周转基础建设所留下的“欠账”。

　　以此次融资的大丰市新丰镇为例，去年公共财政收入超亿元，在大丰市各乡镇处上游水平。

　　不过，2010年，大丰市将新丰镇划为“城北新区”，规划出地域20.58平方公里的新区框架。为快速完成“城北新区”的基础设施建设，大丰市新丰镇两年内投入4亿元，进行道路改造拓宽，征地拆迁等工程建设，目前已拉开“五纵三横”道路框架。

　　此次融资便与“城北新区”的建设有关。

　　参与融资的人士称，镇政府向他们借款时说，建设“城北新区”前期投入太大，资金出现缺口，才向职工借资。

　　对此，11月20日，该镇副镇长徐月康说，这么大的建设投入，借资(支付工人工资)只是为解“燃眉之急”。

　　徐月康说，向内部职工借资(支付工人工资)一般在年底和年中时，“差个千八万，就借资周转一下，但解决不了大问题。”

　　再比如，盐城市阜宁县去年创建省级文明城市，县财政投入巨资进行城市建设，据称，造成财政缺口达数十亿元。

　　内部人士介绍，借资一般在年底。这时，绩效工资、路政工程、城建工程款需要结算，县财政就会向全县“吃财政饭”的职工借资。

　　11月21日，记者致电阜宁县主管财政的副县长王强，他对此未作回应。

　　靠“土地财政”还贷

　　公共财政任务很大一部分需要靠土地财政带来的延伸产品创收。其中，土地出让、房地产开发、基建等带来税收

　　年息10%以上的集资款，到期后如何偿还？

　　对此，多个集资的地方政府回答是，依靠土地财政还款，土地收入不足则依靠税收偿还。

　　11月19日，大丰市新丰镇副镇长徐月康说，去年该镇公共财政(不包括土地收益)完成1亿元，今年上级要求增幅35%，则是1.35亿元。

　　去年，公共财政上缴市财政后，返还五六千万元，而去年一年投入的基础建设资金就达2亿元。

　　在这2亿元中，大部分是土地出让金为主的非税收入，差额不足的部分，则向内部职工借资周转。

　　如今的大丰市新丰镇已拉开城市框架，主要干道以及路灯都已完工，路旁的绿化带也已建设完毕。

　　徐月康算了一笔账，新丰镇目前从村民手中征来土地为一万多元一亩，而出让给房地产开发商，最差的地段也达30万元一亩，比较好的地段已达到100万元一亩。

　　这中间近百倍的差额归为镇政府的“土地财政”收入。

　　徐月康说，今年1.35亿元的公共财政任务，其中很大一部分也需要靠土地财政带来的延伸产品创收。其中，土地出让、房地产开发、基建等都会带来税收。

　　而作为该镇龙头产业的纺织业，今年效益比往年都差，“能保证不亏损，持平就不错了。”徐月康说。

　　因此，向内部职工借资，也要靠出让土地来偿还。

　　据上述乡镇财政工作人员介绍，地方财政压力逐渐加码，地方政府要增加财政收入，一方面是依靠招商引资扩大税收，另一方面，还要依靠“土地财政”所带来的非税收入。

　　同时，出让土地能带来房地产开发，让招商引资企业落地，一举多得。

　　政府被拖入“土地财政”怪圈

　　前期投入要靠土地收益实现盈利，若中间资金链断裂，将前功尽弃，所以，“利息再高，都会去借资的。”

　　不过，依赖土地财政，首先要以高房价为前提，还要有源源不断的土地供应。

　　地方政府要使出让的土地利益最大化，一方面要通过拆村并居，增加建设用地指标，另外还需要投入大量的基础设施，抬升新规划的新城、新区的地价。

　　比如，11月20日，曾在盐城射阳采访的上海媒体记者称，当地为建设工业园项目，已发生多起农民上访事件。其他几个集资的地方政府也将还款寄托在“土地财政”上面。

　　并且，云南嵩明县政府在动员职工融资时也表示，此次融资，依靠杨林工业园区的土地收入和工业园上缴的税收收入，偿付利息和本金。

　　还有，盐城市阜宁一事业单位职工说，今年以来，县国土局的官网上土地挂牌出让的信息开始密集起来。集资留下的债务，也要靠“卖地”来偿还。

　　上述各地的集资利息都比银行贷款的利息高出两三倍，甚至接近四倍。

　　对于这样的高息借贷行为，11月20日，盐城市农发行一内部人士称，有些地方政府已被拖入“土地财政”的怪圈。

　　地方政府出于发展或政绩的考虑，主动拉大城市建设规模，抬升地价。前期投入要靠土地收益实现盈利，若中间资金链断裂，将前功尽弃，所以，“利息再高，都会去借资的。”

　　在城市发展的热潮中，基建投入已进入快车道，银行贷款难，融资渠道全面收紧。依靠地方融资平台，募集信托资金，也成为地方政府少数的选择之一。

　　当地经济发展存“短视”行为

　　镇政府内部人员表示，每年递增的财政收入任务是眼前的利益，地方官员并不在乎财政可持续发展

　　高息融资依托于土地高收益，“土地财政”成为维系运转的“救命稻草”。

　　11月20日，苏北一县级市乡镇财政所工作人员说，近些年，在经济下行的压力下，镇财政仅依靠税收，目前已陷入困境。前几年，镇里为建工业园区，可出让的土地已经“卖”光。

　　为了完成财政任务，除了地税“空转”外(“空转”指：先由市财政给乡镇拨款，乡镇拿这笔资金充抵地方税收，然后，地税部门再将这笔资金返还给市财政。经过“空转”，县乡两级财政均能完成任务)，从年初开始，进行税务大检查；年中时，发动税收征收“运动”，找问题，补交税。

　　对于地方财政的债务问题，当地一企业老板说，其中很大因素也与部分官员的心理有关，对于当地经济发展存在“短视”行为，一方面欠下巨额债务，另一方面对地方企业征税苛刻。两方面都不利于地方经济的长期稳定。

　　上述镇政府的内部人员也表示，每年递增的财政收入任务是眼前的利益，地方官员看重的是任务指标能否完成，并不在乎财政可持续发展的问题，重视“土地财政”，严格征税也就在所难免。

　　对于目前房地产市场的低迷，徐月康也表示担忧。从今年下半开始，大丰市新丰镇的房地产项目销售爆冷，税收也没有跟上，建成的房屋空置率较高。

　　徐月康说，今年新丰镇招来的房地产项目，并没有达到销售预期。土地出让金也出现降低的现象。去年每亩上百万的出让金，今年有的地方只卖出30万元一亩。

　　业内人士称，地方政府融资还款来源还是依靠上级拨款和政府卖地收入，而卖地收益的路到底还能走多久，谁也说不清。

　　在16年前，盐城市向所有行政事业单位职工借资1亿元修建新长铁路。这笔集资款直到今年，仍分文未还。经《现代快报》等媒体披露后，当地政府承诺偿还。(记者涂重航)